La vigilanza


La vigilanza sulle cooperative edilizie di abitazione secondo le disposizioni generali in vigore.

Il Codice civile non entra nel merito della disciplina dei controlli e della vigilanza sulle società cooperative, prescrivendo che tali società siano sottoposte alle autorizzazioni, alla vigilanza ed agli altri controlli sulla gestione stabiliti dalle leggi speciali (art. 2542).
Il Codice contiene, tuttavia, alcune disposizioni di carattere generale relative alle situazioni patologiche che possono verificarsi nelle cooperative, prevedendo che, in caso di irregolare funzionamento, l'autorità governativa possa revocare gli amministratori ed i sindaci e affidare la gestione della società ad un commissario governativo, determinandone i poteri e la durata, e stabilendo che le società cooperative che, a giudizio dell'autorità governativa, non siano in condizione di raggiungere gli scopi per cui sono state costituite, o che per due anni consecutivi non abbiano depositato il bilancio annuale o non abbiano compiuto atti di gestione, possano essere sciolte con provvedimento della stessa autorità (artt. 2543 e 2544)
Per le società cooperative edilizie di abitazione ed i loro consorzi, l'art. 18 della legge 31.1.1992, n. 59, integrando l'art. 2544, ha introdotto una più restrittiva disciplina, stabilendo che le cooperative ed i consorzi che non abbiano depositato in tribunale, nei termini prescritti, i bilanci relativi agli ultimi due anni siano sciolti di diritto e perdano la personalità giuridica.
La disciplina delle ispezioni ordinarie è stata integrata dall'art. 15 della legge 31.1.1992, n. 59, secondo il quale sono assoggettati ad ispezione ordinaria annuale le società cooperative ed i loro consorzi che abbiano un fatturato superiore a lire trenta miliardi, ovvero che detengano partecipazioni di controllo in società a responsabilità limitata, nonché le società cooperative edilizie di abitazione ed i loro consorzi iscritti all'Albo nazionale delle società cooperative edilizie di abitazione e dei loro consorzi.
Le società cooperative e i loro consorzi che abbiano un fatturato superiore a lire ottanta miliardi o che detengano partecipazioni di controllo in società per azioni o che possiedano riserve indivisibili superiori a lire tre miliardi o che raccolgano prestiti o conferimenti di soci finanziatori superiori a lire tre miliardi, oltre che alla ispezione ordinaria annuale, sono assoggettati a certificazione annuale di bilancio da parte di una società di revisione convenzionata con l'Associazione nazionale di appartenenza, ovvero, per le società cooperative ed i loro consorzi non aderenti ad alcuna Associazione riconosciuta, di una società di revisione iscritta in un apposito elenco formato dal Ministro del lavoro e della previdenza sociale.
Le ispezioni ordinarie sono eseguite, per le cooperative aderenti alle Associazioni nazionali di rappresentanza, assistenza e tutela del movimento cooperativo debitamente riconosciute, a mezzo di revisori iscritti in un apposito elenco ovvero di esperti dalle stesse designati, previa intesa con il Ministero del lavoro e della previdenza sociale; per le cooperative non aderenti ad alcuna Associazione nazionale, da ispettori designati dal Ministero del lavoro.
Le ispezioni straordinarie sono disposte, per tutte le cooperative, dal Ministero del lavoro e della previdenza sociale ed eseguite da funzionari del Ministero o da altri funzionari espressamente delegati dallo stesso Ministero (art. 3/1577).
La cooperativa o il consorzio soggetto ad ispezione deve mettere a disposizione dell'ispettore tutti i libri, i registri ed i documenti e deve fornire i dati, le informazioni ed i chiarimenti richiesti.
Per le cooperative di abitazione, la possibilità di beneficiare di contributi pubblici è subordinata, a partire dal 31.12.1994 (termine stabilito dall'art. 12 del D.L. 16.5.1994, n. 299, convertito dalla legge 19.7.1994, n. 451), e come già detto in altra parte, all'iscrizione all'Albo nazionale delle società cooperative edilizie di abitazione e dei loro consorzi, istituito presso la Direzione generale della cooperazione del Ministero del lavoro dall'art. 13 della medesima legge n. 59.
Per la iscrizione all'Albo, sono richiesti requisiti che escluderebbero automaticamente le cooperative "erariali" disciplinate dal T.U. n. 1165 del 1938, le quali, come in precedenza evidenziato, erano, per loro natura e "missione", cooperative monoprogramma, che venivano, cioè, costituite per la realizzazione di uno specifico intervento ed erano destinate all'obbligatorio scioglimento alla sua conclusione.
Al contrario, alle cooperative di abitazione alle quali sono ora riservate le agevolazioni pubbliche, viene chiesto di dimostrare, per l'iscrizione, di avere una prospettiva di attività che non si limiti al programma iniziale, prospettiva che deve, poi, essere documentata negli anni successivi per poter conservare l'iscrizione.
Le cooperative iscritte sono, inoltre, soggette ad ispezione ordinaria annuale (art. 15), che dovrebbe avere anche lo scopo di accertare la loro natura "imprenditoriale" e cioè la effettiva finalizzazione della propria attività al soddisfacimento delle esigenze abitative dei cittadini residenti nel territorio nel quale operano.
Le cooperative prive di una concreta prospettiva di attività, oltre che escluse dall'Albo, sono destinate ad essere sciolte d'ufficio, in quanto, come in precedenza evidenziato, con una integrazione prevista dall'art. 18 della legge n. 59, l'art. 2544 del codice civile prevede, ora, che le società cooperative di abitazione ed i loro consorzi che non abbiano depositato in tribunale nei termini prescritti i bilanci relativi agli ultimi due anni sono sciolti di diritto e perdono la personalità giuridica.
L'Albo nazionale, anche se istituito presso il Ministero del lavoro, può essere considerato uno strumento delle cooperative di abitazione, perché le spese relative sono sostenute direttamente dalle medesime cooperative attraverso una maggiorazione del contributo versato per le ispezioni ordinarie, determinata, a decorrere dal 1993, nel 10%, maggiorazione che potrà essere adeguata in relazione ad eventuali maggiori oneri connessi all'attuazione della legge n. 59 (art. 20).


L'evoluzione legislativa della cooperazione
L'analisi sin qui effettuata conferma la disomogeneità della legislazione italiana in materia di cooperazione, ma soprattutto in materia di cooperazione di abitazione, ancora caratterizzata da un continuo susseguirsi di provvedimenti raramente fra di loro coordinati e quasi sempre frutto di iniziative estemporanee o adottate sotto la pressione di eventi particolari: l'emergenza casa, l'emergenza sfratti e così via.
Le caratteristiche di maggior rilievo dell'ambiente nel quale le cooperative di abitazione si trovano ad operare possono essere individuate nelle seguenti:
a. progressivo invecchiamento della popolazione e conseguente sua diminuzione, che comportano:
• la diminuzione del numero dei componenti dei nuclei familiari ed il conseguente sottoaffollamento di una parte dello stock edilizio;
• la diminuzione della capacità media di spesa (per la crescente incidenza dei redditi da pensione rispetto a quelli da lavoro), che può portare alla diffusione delle coabitazioni, con il conseguente sovraffollamento di una parte dello stock edilizio;
• aumento della richiesta di servizi, sia per l'abitazione che per la persona;
. progressivo aumento della popolazione immigrata da paesi extraeuropei che comporta:
• crescente presenza di risorse umane disponibili per attività nelle quali la mutua assistenza si accompagni o prevalga sullo scambio lavoro-salario;
• l'aumento della domanda di abitazioni in locazione a canoni contenuti (I fase);
• la successiva formazione di una nuova domanda di abitazioni in proprietà (II fase);
c. tasso di disoccupazione, nel breve e medio periodo, strutturalmente elevato, che concorre a:
• diminuire la capacità di spesa delle famiglie, con le conseguenze di cui alle lettere a2 e b2;
• accrescere le risorse umane disponibili per le attività di cui alla lettera b1;
d. progressivo invecchiamento dello stock edilizio, che comporta:
• l'aumento della domanda di servizi all'abitazione, per gli interventi interni all'unità immobiliare;
• la progressiva diminuzione della qualità delle condizioni abitative, che può divenire irreversibile se la proprietà dell'abitazione si accompagna alle condizioni di cui alle lettere a2 e c1;
e. progressivo esaurimento delle risorse pubbliche destinabili all'edilizia residenziale, che comporta:
• la concentrazione delle risorse disponibili nel soddisfacimento della domanda "debole";
• la ricerca di strumenti di intervento che valorizzino nella massima misura le risorse investite.
Nelle condizioni ora descritte, è evidente che la "classica" cooperativa costituita da 9 soci che si uniscono per realizzare la propria abitazione non può che avere una collocazione del tutto marginale.
È altrettanto evidente che gli elementi che caratterizzano l'ambiente attuale, prima elencati, ruotano tutti attorno all'abitazione e, per la prevalenza di condizioni economiche deboli, offrono un terreno ideale per lo sviluppo della mutualità cooperativa, potenzialmente più efficace della solidarietà sulla quale dovrebbe fondarsi l'attività delle ONLUS, perché comporta anche il diretto coinvolgimento della persona destinataria del servizio.
La prospettiva delle cooperative di abitazione è, quindi, quella di aggiornare la propria missione, trasferendola dall'oggetto (abitazione) al soggetto (abitante) e, conseguentemente, dalle attività esclusivamente finalizzate alla realizzazione del programma edilizio, a quelle prevalentemente finalizzate alla prestazione di servizi, che, oltre alla forma dell'assegnazione in godimento di un'abitazione (attività già svolta da una parte delle cooperative di abitazione), assumano la forma di un ventaglio di servizi diretti a soddisfare le esigenze di chi occupa l'abitazione, sia in locazione che in proprietà, anche attraverso uno scambio servizio contro prestazione, invece che servizio contro corrispettivo.


La cooperazione di abitazione in cifre

 Nel nostro paese attualmente sono iscritte al Registro Prefettizio circa 65 mila cooperative di abitazione.
Di queste circa 10 mila sono aderenti alle centrali cooperative giuridicamente riconosciute, il resto sono cooperative "libere", molto spesso non più operanti, ma che non avendo fatto domanda di cancellazione dal Registro Prefettizio risultano ancora iscritte creando un quadro di riferimento poco credibile e che crea solo confusione.
Con l'istituzione dell'Albo Nazionale delle cooperative edilizie e dei loro consorzi, tutta questa situazione sta assumendo dei contorni più certi e dà la possibilità di una lettura del settore molto più realistica.
Per dare un esempio di ciò, si pensi che se ci si riferisce alle cooperative ancora iscritte al Registro Prefettizio, il rapporto tra cooperative associate e cooperative non associate è che per ogni cooperativa associata alle centrali ci sono 4,5 cooperative "libere".
Se invece ci si riferisce alle cooperative iscritte all'Albo Nazionale questo rapporto si inverte: su un totale di circa 4.500 cooperative iscritte al 31 dicembre 1999, ben 3.500 circa sono iscritte alle centrali, mentre un migliaio circa sono quelle non associate.